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现代管理与学校发展理论
高校“去行政化”的误区与新管理模式探析
【字体 】 作者:刘曜 时间:2015-11-17 来源:西北民族大学学报(哲学社会科学版) 阅读次数:1
  

    一、高校“去行政化”存在的误区及可能出现的问题

    (一)去行政级别不等于“去行政化”

    去行政级别与高校“去行政化”是两个不同的概念,前者是指大学本身的级别需要剔除,而后者则是高校外部或内部出现的用行政手段干预学术和教学的行为需要剔除。目前,有很多人将这两者混淆,认为学校的行政级别就是高校行政化的根源。这里我们假设现在我国所有高校都取消了行政级别,那么高校的行政化倾向就完全可以消失吗,高校真能恢复到“专家治校”“教授治学”的环境中吗,回答是不可能的,原因有二。其一,我国高校受政府管理和制约仍然存在。高校的人事任免、经费投入、学科规划、专业设置、学位申报、学校招生、物资采购、安全稳定等各个方面都有政府不同部门的严格把关,就目前而言政府对学校的管理往往是一纸文件,换言之就是行政命令。如此一来,高校还有何自主权,“专家治校”“教授治学”不还是一句空话。其二,即使高校取消了行政级别,高校还需要与政府主管部门有衔接,难道说学校取消了行政级别,政府的规定、命令学校就可以不执行了吗,如果学校行政人员的整体思路不转变到为教学、科研做好服务的层面上,取消行政级别也只是惘然。

    (二)高校“去行政化”可能存在的问题

   《国家中长期教育改革和发展纲要》中明确提出,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

    目前有两个很现实的问题,一是我国高校都是党委领导下的校长负责制,如果高校取消行政级别,校长的行政级别取消了,那党委书记的行政级别该怎么办,如果保留党委书记的行政级别,那么高校党群部门的级别又该如何界定,这样一来会不会出现高校党群部门“挤破头”的局面。二是国家对高校的安全稳定工作非常重视,学校的党委书记是第一责任人,很多工作要求必须由党委书记牵头负责,党委书记要是没有了行政级别,估计有些文件都没权力和资格看,其结果可想而知。因此,高校的行政级别本身并不是导致高校管理过于行政化的“原罪”。所以,高校“去行政化”并不代表大学不要行政管理部门,而且任何大学都无法完全摆脱行政管理,中外任何高校都需设有行政管理部门,但是它的主要职能应当是为教师和学生服务,而不是相反。我国高校“去行政化”改革的功能目标和本质要求不是要去掉“行政管理”本身,而是要实现高校行政管理的转型、升级和优化。各级政府应当积极变革集权化、非理性和违背教育规律的低效率行政管理方式,大力推进符合教育规律和人才成长规律的优质高效和公平公正的教育行政管理。只要“行政权”和“学术权”之间能够相互补充、合理分工、各显其能,共同服务于大学的“人才培养、科学研究、社会服务”三大基本职能,那么大学的行政管理就一定能够对大学和社会发挥不可替代的积极作用,而绝不会轻易退出历史舞台。这样可以保证高校目前行政管理队伍的稳定,否则将会引起行政管理人员的恐慌甚至是对立,其结果肯定是学校和学生的利益受到损失。无论在任何大学行政管理人员都是需要的,关键在于行政部门和行政人员如何发挥作用。只要能够克服官僚主义习气、尊重教育规律、忠诚教育事业,任劳任怨为大学付出辛勤劳动、为社会做出切实贡献,任何高校领导都必将获得相应的社会荣誉。

    二、“一个中心,两个基本点”的管理模式

    (一)回归教授(教师)治学,强化教学、科研发展的中心

    大学作为各门学科的汇集地,具有选择、保存、传递、发现知识的重要功能。大学的两大主体活动就是选择、传递知识和发现知识,简言之就是教学和科研。在大学里,承担这两大主体活动的正是教师和学术人员,大学行政部门实施的各种行政行为的出发点和目标都应是服务大学教学、科研。行政人员的职责是为学术、科研服务,而不是给学术、科研做决定。彻底回归教授(教师)治学,以教学、科研为中心这个“本”上来,而行政管理人员必须承认这个“本”,以“本”为中心开展服务。建立“教授治校”机制,从校级管理和院系管理两个层面“去行政化”。一方面需要“教授委员会参与决策”,科学设计校级“教授委员会”的组成、决策范围和运行机制;另一方面需要“基层学术组织自治”,为此要减少校级集权、消除行政干扰、加强法律和章程的保障。所以“所谓大学自主权,说到底,不是行政管理的自治,而是学术管理的自主、自由与自律。”

    (二)基本点一:以培养优秀人才为最终目标

    无论是清末现代大学雏形之时,还是现在“行政化”现象较为严重的现代大学,为国家培养优秀人才的初衷是每个时代都不曾改变的。大学生年轻、有朝气、具有强烈的求知欲,他们对任何事情都充满信心,这是他们最宝贵的东西,与之相应的是他们的世界观、人生观、价值观都尚未形成,学校对他们的影响非常重要,大学教育使他们有可能成为国家需要的优秀人才,也有可能虚度光阴,碌碌无为。所以,评判学校教学、科研、服务的最终标准是能否培养出优秀的人才。近年来,有很多学者、专家严厉批评高校的“行政化”倾向,可谓“恨铁不成钢”的无奈之举。他们担心的并不是大学领导的级别如何,真正担心的是在目前的高校环境下,高校自身会有很多人才被埋没,更重要的是如此培养出来的学生更无法达到优秀人才的标准,到最后受损失的是国家,坚持培养优秀人才是高校始终不渝的目标,必须坚持。

    (三)基本点二:树立“以人为本”的服务理念

    “以人为本”的服务理念,提倡以人为本,注重人文关怀,是当今社会交往沟通的主导思想。行政人员在日常工作中要注重情感投入,要以人为本,爱护人、关心人和尊重人。高校行政管理工作本身是一份为全校师生服务的工作,但多数行政管理人员缺乏这种服务理念,认为行政管理无非是为他人打杂、跑腿之类的粗活,无须用心和动脑;还有的认为学校本身就重教师和教学,轻行政人员和管理工作。由于种种不正确的思想,一些行政管理人员在为教师服务的工作中不积极主动,“做一天和尚撞一天钟”,有的甚至过于看重权力,以为担任一品高官便可高人一等,呼风唤雨,从而出现滥用权力、工作作风败坏等不良现象。所以要强化行政管理人员的服务意识,树立“以人为本”的服务理念。行政管理人员应端正思想,重视自身的工作,具有超前服务意识,应该以为学校师生提供优质的服务而自豪,对自己的服务对象应热情相迎,以礼相待。对于外来的指责,要以宽广的胸怀容纳,并进行自我反省,力求上进。只有为师生服好务,才能彰显自己的工作价值,这也是对自我奉献价值的一种肯定。

    三、高校去行政化后管理模式的新举措

    中国教育学会副会长朱永新表示,目前学校行政化的特征主要表现在两方面。从政府和学校的关系看,政府对学校的管理和控制太多、太强,专业设置、课程开设、经费划拨、教育评价、校长任命等都由政府说了算。从学校内部看,行政权力高于学术权力,行政权力指挥学术权力。要让学校摆脱行政化的束缚,首先政府应当充分放权,将办学权力交给学校;其次在学校内部行政权力应该更多服务于学术权力,高校通过教授委员会、学术委员会、教工工会等民主的方式管理学校,加强学术权力。国内外一百多年的实践表明,现代大学制度的核心,对外是自主办学,对内是学术自由、实事求是、以人为本、民主管理等,所有这一切都是为了“创新”这一大学精神的本质,“大学组织中的权力作为一种行政力量,只有与专业权威不形成冲突的前提下,才有可能被认同并接纳,否则很难产生积极的效果”。高校行政要彻底打破“官本位”思想,树立管理就是服务的行政理念,而体现这一思想的关键就是摆正学术权力与行政权力的位置,就高校“去行政化”问题南开大学校长饶子和说了一句意味深长的话,“从学校内部讲,要强化学生和教授的话语权。这两个群体的话语权强了,行政化倾向就会弱化。”

   (一)国家恪守管理尺度,推进学校改革

    1.规范行政权力,督促权力恪尽职责、恪守边界。“政学分离”在国外已被证明是一种先进的教育管理模式,在法、德、美等教育发达的国家,高校早已摆脱行政化、官场化的弊端,实现高校自主管理。但是,在我国高校属于教育行政部门的下属机构,基本上还在沿用计划经济时期的管理模式,官本位积习深重、高校行政化严重。所以,全国政协委员郑兰荪院士曾直言,“我国与世界一流大学的差距,不在规模大小或院所系科设置,而在大学独立、教授治学、学生自治等现代办学基本理念和管理体制等方面”。教育改革布局的难点正在于体制,在一个行政权力强烈主导社会的国家,体制的形成总是与政府管理权限与职责分不开。目前,我国公共教育管理体制中最突出的问题就是政府的角色问题,即举办者、管理者和办学者界线不清,政府既是公办高校的举办者又是管理者有时还插手办学中的很多细节。《中华人民共和国高等教育法》制定后,高校的自主权得以强化但政府管理的职责仍旧浓重。因此,教育体制改革的中心应当是规范政府教育管理,尊重学校教育自主权,厘清政府与学校的关系。作为教育行政部门,应该把着力点放在宏观管理上,如教育规划,教育政策、法规的制定,教育体系、结构的调整等。学校不能成为政府的“附庸”,而是要根据《高等教育法》行使办学自主权,制定不同培养目标,采用不同培养方式,办出不同特色。理清政府与高校的关系,首先是政府要做好收权与放权,《规划纲要》征求意见稿鲜明地提出“推进中央向地方放权,政府向学校放权”。真正实现管、办分离,公平、公正地去评估高校的自身定位、办学成果、科研成果及发展中存在的问题,更多地依托市场的力量,建立一个由相关专家组成,脱离政府的评估机构,利用科学的评估体系做出客观公正的评价,促进高校去行政化的实现。

    2.推进事业单位体制改革。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分,推进事业单位改革的关键是从体制机制入手,转变政府职能和管理方式,调整和规范政事关系。2001年4月初,中央已经确定了事业单位分类改革的时间表,共涉及超过126万个机构4000多万人,预计到2020年中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。我国高校绝大多数属于事业单位,学校的拨款由财政负责,面对国家对事业单位的整体改革,高校也在其中,而且高校的改革还被放在一个较为突出的位置。2010年召开的十七届五中全会再次要求,积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革,其改革的主要思路是“政事分开、事企分开、管办分离”,其中“管办分离”是改革的主体。本来是行政管理的职能,现在以事业单位的面目出现。既然有行政管理的职能,就应该政事分开,让行政职能回归行政机构。而这正是高校去行政化改革过程中非常重要的一项外部条件。如果真能按照“管办分离”这条思路进行下去,就能改变目前政府对高校的种种行政干预和指挥,放权于学校,使学校按照符合自身发展规律的道路发展下去,有利于学校去行政化改革的进程,回归教育本质。

    3.推行教育职员制度。教育部人事司颁发的《高等学校职员制度暂行规定(征求意见稿)》是高校职员范围界定的基本法律依据,其中就有对职员范围的界定。“第二条高等学校实行职员制度。高等学校职员是指高等学校从事管理和服务工作的人员。”因为其基本概念是“职员制度”,所以该文件的职员范围限定就比《高等教育法》的规定拓宽了一个新的领域———服务。高校实行教育职员制度是具有开拓性意义的,它既能突出高校管理特点,建立精练、优质、高效的高校教育职员队伍,不断提升高校管理水平,实现管理创新模式的专业化,也有利于高校的行政管理工作不断向学术管理的重心转变,实现行政与学术相结合的制约方式,真正做到按教育规律办事。实施高校教育职员制度,对促进高校发展具有重要意义。首先,有利于转变“官本位”的陈旧观念。要实行教育职员制度,首先要在高校推行分层聘任制度,目前高校执行的干部任免制度不利于大学领导权力的规范和整合,大学的主要领导(书记、校长)由政府来任命,接受国家的委托领导和管理学校,副校长则由学校有关委员会选拔考核,最后由校长聘任。如此一来,副校长的职权由校长的职权授予,副校长必须对校长负责,有利于建立相互指导和监督的责任关系,既能保证校长权力的完整性,又有利于推进学校工作的整体优化和协调发展。其次,完善聘任程序,取消干部特权群体,同时建立和完善大学行政管理人员工作监督机制,由全校师生员工监督行政管理人员,不断提高为教学、科研服务的能力。

    (二)强化学术权力,转变管理方式

    1.规范并加强高校学术委员会、学位委员会等制度及权力。高校应注重弹性化组织的应用,具体说就是注重专业委员会的设置。学术委员会在学校学科建设和发展中发挥着十分重要的作用。要探索教授治学的模式,发挥教授在教学、科研管理中的作用,逐渐将高校发展中的行政管理权力赋予学校的“行政办公会”“学术委员会”“教师委员会”“学生委员会”等一系列分开的、独立的组织,并把它们变为常设机构,赋予行政管理权力,让学院领导直接参与学校大事并履行相关职责与义务。这样才能充分发挥学院的办学主体作用,顺应教授治校的发展趋势,有利于提高学校的办事效率。在这种理念下可将高校管理机构分为行政办公会、学术委员会、学位委员会、教师委员会、学生委员会、财产管理委员会六个独立的组织机构,并对其职责进行严格界定。

    2.管理中心下移。努力调整学校和教学院系两级权力,突出院系的主体地位与功能。高校管理重心下移,首先是进行学术权力和行政权力的相对分离,并在此基础上结合当前我国高校的实际情况,着重在学术权力方面进一步探索。其次在完成学校权力调整与重构的基础上,不断加强教学院系建设,增强教学院系的办学主体意识,把教学院系真正建成自主面向教育市场的办学实体。

    3.转变校长管理方式。要根据不同特点的大学建立不同的管理体制和领导团队模式,合理协调行政和学术领导团队,尊重学术权力并发挥决策作用,突出学校教学和科研的中心地位。毕竟大学是个特殊的社会组织,其内部事务大致可以分为学术事务和非学术事务。与此相应,大学实际存在行政权力和学术权力,行政权力与学术权力的冲突协调是大学发展的机制。而大学校长恰恰处于两种权力的枢纽地位,为了促使二元权力的有机结合和协调发展,大学校长应根据大学不同的特点协调行政权力和学术权力,研究型大学应以学术权力为主,教学型大学则相对的以行政权力为主,主要目的还是为了实现两种权力的有机协调,与大学管理特点相适应。此外,大学校长还应将传统的金字塔式的科层式组织架构变为扁平式组织架构,增强中层部门负责人的主人翁意识,充分发挥他们的主观能动性。

    (三)行政人员转变观念,树立人本意识

    1.高校领导注重品格修养,倡导人格型权力。高校是知识分子集中之地,学术环境宽松,民主气氛较浓,高校领导干部更应具备符合时代潮流的民主精神和民主作风,尊重知识,尊重人才,民主谦逊,宽以待人。发扬民主,了解民情,顺从民意,不能搞“一言堂”和独断专横。要能够大度待人,推功揽过,体谅下属,不能嫉贤妒能摆官架子,以权势压人。领导手中的权力是把双刃剑,如何能够不把权力荒废或产生舞弊,使手中权力在积极的方面展现最大效能,这取决一个领导自身的品格修养,而领导的品格修养也决定其手中权力的运用方向。作为领导者特别是在高校应注重发挥和使用人格型权力即非权力影响力。如果权威来自人们对制度与过程的尊敬,那么影响力则来自人们对特殊类型人的尊敬,这种人具有超凡的品质、个人魅力、启示力。所以,加强品格修养尤为重要,一个领导者如果品格低下,其他便无从谈起。良好的品格修养是领导成功的保证,领导者要加强理论修养,加强党性修养,努力培养正直、公正、信念、恒心、毅力、进取精神。

    2.努力提高大学行政管理水平。大学无论在什么时候都需要行政管理,但目前形成我国高校“行政化”现象的一个诱因正是大学行政管理水平低,管理不够科学。其一是管理思想和办学理念落后,注重行政决策,忽视管理服务。二是决策不科学。决策缺乏对内在条件和社会环境的充分把握,决策者的主观色彩浓厚,忽视人才培养和办学模式的研究。三是制度不健全。行政管理部门各级责任制不落实,责权利关系不清晰,缺乏激励机制,老师、学生的评价与考核不科学,办学资源配置不合理,内部运行机制不完善。“人治”色彩浓厚,无法(制度)可依、有法(制度)不依现象随处可见。四是治理结构不合理。内部学术权力仍未受到应有尊重,管理过分行政化,党政矛盾在一些大学时有发生。在外部,大学的角色还是政府教育主管机关的下属单位,没有充分的办学自主权。从管理发展阶段来考虑,当前我国大学行政管理现状还属于“经验管理”。我们要借鉴和学习国外知名大学科学管理的成功经验,大力推进大学管理运行机制和管理体制改革,优化学科专业设置;不断完善和建立各种规章制度,形成科学的评价体系;掌握科学决策方法,提高教育资源的利用率;坚持依法治校,夯实管理基础,改变经验管理,提高办学效率。

    3.行政人员增强服务意识,改行政化管理为人性化服务。高校有两种主要事务,对应两种权力,即学术事务、学术权力和行政事务、行政权力。学校行政部门向来都是为学校的教学、科研、远景发展目标等服务的,因此行政人员在日常工作中一定要强化以学生为本、以教职工为本的服务意识,不仅为校领导做好服务,更要为其他部门和师生员工做好服务。我们要做的是让教学科研人员与行政人员各司其职,教授专注于治学,有义务对学术事务做出判断,集体行使学术权力;行政人员则要提供有效、快捷、专业化的服务,服务好教师、学生以及一线教学科研工作。认为行政人员必定少于教师,也是一种认识误区。在国外一些知名大学,行政人员的数量要超过教学人员,还给教授配备了行政助手。之所以要有人数众多的行政人员,目的就是为了让教师从承担的行政事务中解脱出来,专心于学术事务。所以,行政人员要变管控审批为“服务”,变“唯上”为“唯下”,强化主动服务意识,实事求是、勤奋务实、任劳任怨,以解决行政管理中存在的问题为目标,在立足本职工作的基础上积极进取,不断加强学习,为学校发展贡献力量。

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