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高等教育绩效管理体系探析
【字体 】 作者:冯 晖 王 奇 时间:2012-09-18 来源:《中国高等教育》 阅读次数:1
  

  自从 20 世纪 80 年代以来,随着西方国家政府改革和“新公共管理”理论的提出,源于企业的绩效管理思想被引入到公共管理领域,形成了政府绩效管理模式,并于本世纪初进入我国。 同时,随着基础教育的普及和高等教育大众化对教育资源需求的膨胀,教育领域也吸纳了绩效管理思想, 一些发达国家已将绩效评估作为政府制定教育政策、分配教育资源和促进教育质量提高的重要手段,如面向学校的绩效拨款制和面向教师的绩效工资制。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出,高等教育要“实行绩效评估”,建设现代学校制度要“完善学校目标管理和绩效管理制度”, 保障经费投入要 “建立经费使用绩效评估制度”,这是我国在纲领性文件中首次提出教育绩效的概念。不同国家开展教育绩效管理的国情、管理模式、所关注的重心不尽相同,借鉴现代绩效管理理论构建适合我国国情的高等教育绩效管理体系,是高等教育管理体制和运行机制创新的探索。

  一、高等教育绩效的内涵与特点

  从字面上理解,绩效是“绩”与“效”的组合,“绩”是指成绩、业绩等,体现组织或个人的工作目标、职责和结果;“效”是指效果 、效益等 ,包括工作效率和效益 、行为过程 、发展潜力、品质提升等,体现组织或个人的品质和素质。 开展高等教育绩效管理,需要界定绩效内涵,分析其特点。

  在管理学中,绩效是组织期望的结果,是组织为实现其目标而展现在不同层次上的有效输出,包括个人绩效和组织绩效两个方面。 由于在组织、团体和个人等不同层面上的目标要求不同,绩效所包含的内容、影响因素及测量方法也不同。 绩效概念在使用上不尽统一,第一种观点认为绩效是在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所产生的工作结果;第二种观点认为绩效不是行为结果,而是行为本身;第三种观点认为绩效是结果与行为过程的统一体,包括“做什么”和“怎么做”两个方面,这种比较宽泛的概念近年来被普遍认可。

  高等教育绩效是高等教育系统或高等教育机构在一定时期内的投入、办学过程和产出等内容的多维建构。 学校的投入包括人力资源、物质资源、经费情况以及学校获得的政策支持和社会环境等因素,学校的办学过程包括学校的管理行为、文化建设、资源利用率以及学校履行职能情况等;学校的产出包括学校在人才培养、科学研究、服务社会等方面的产出数量、质量和效果以及学校的内涵提升与可持续发展潜力情况, 其中产出效果又包括投入产出比、单位成本、人均产出等生产率情况。 由于学校的投入不仅仅是财政经费,所以高等教育绩效也不单单是财政支出效率。

  教育领域的特殊性决定了高等教育机构的投入、办学过程和产出等具有不同于企业的显著特点:

  第一,除了经费投入具有时段性特征以外,师资队伍、办学条件、学科(专业)平台等体现办学水平和办学声誉的资源是一种历史性沉淀积累,不同学校所处的发展阶段和历史积累不同, 而且历史积累必定与学校的产出密切相关,既属于投入因素,但又难以与学校的产出建立时效对应关系。

  第二,学校所获得的政策支持和社会环境等投入因素难以度量。根据我国现行的高等教育管理体系,“985 建设”高校、“211 建设” 高校不仅获得比一般院校更多的财政经费,而且在竞争科研项目、吸引优秀生源、毕业生就业或继续深造等方面具有明显优势,西部地区高校与沿海地区高校在生源竞争、 吸引优秀教师等方面也具有地域差异,并且这些隐性的因素势必影响学校的投入和产出,同时又难以度量。

  第三,高等教育产出具有多样性特征且难以度量。 高校的“产品”是一定数量和质量的毕业生、一定数量和水平的科研成果以及为社会提供相关的服务,这些不能简单地以货币和经济指标度量。 毕业生的质量除了社会满意度调查以外,尚缺乏更有效的度量手段;科研成果中的基础研究成果、人文社科成果的经济效益难以与应用研究成果相提并论;高校教师参政议政、为政府管理决策咨询等服务社会的经济效益、社会效益均难以度量。

  第四,高等教育产出具有滞后性特征。 高校的产出对经济社会发展的贡献需要经过若干年、几十年之后,甚至只能在偶然的机遇和特定的环境下方能显现,高校毕业生在教学、科研、生产、管理等岗位上创造出的价值,高校科研成果和社会服务转化为生产力的作用等难以预计。

  第五,高等教育产出具有无限扩展性。 高校的毕业生、科研成果、服务社会等“产品”具有社会发散和渗透功能,可以提高人类素质、传承人类文明、引领社会文化,能够推动科技进步、经济发展和社会进步,形成源源不竭的社会创造能量和国家的长远竞争力。

  第六,高等教育大众化时代,不同学校的发展定位、服务面向、人才培养目标、行业背景和所获得的政策支持都不尽相同, 导致了不同学校的投入和产出内容的差异性,从而影响不同学校之间绩效的可比性。

  高等教育绩效内涵的多维构建决定了高等教育绩效评估是一项复杂的多指标综合评估,高等教育绩效的特点更是决定了高等教育绩效评估的难度,因为其中有的投入和产出的内容是交织的, 有的指标是缺乏度量标准的,或者难以界定其时限的,或是不可比的。

  二、高等教育绩效评估

  绩效评估(Performance Evaluation)源于企业的绩效考核(Performance Appraisal),是指按照一定的标准、通过定量定性分析、对企业(或员工)一定时期内的经营(或工作)业绩和效益进行评判。 在高等教育领域中,传统的评估方式侧重于通过有形的产出结果来反映学校(或学科)的综合实力,这在一定程度上导向学校贪大、求全、攀高的“同质化”而丧失了学校的特色;而绩效评估是运用一定的科学方法对学校的投入、 办学过程和产出等进行综合评估,体现了 360°(全方位、全视角)的评估思想,是对传统评估方式和类型的一种补充和完善,有利于学校坚持科学定位与内涵发展、质量提升。

  1.高等教育绩效评估的原则

  鉴于上述高等教育绩效的特点,开展高等教育绩效评估需遵循如下原则:

  实施分类评估。 高等教育大众化时代,高等教育体系是多层次、多样化的,也正是多样化的高等教育才能满足经济社会发展的多元化需求,对不同层次、不同类型的学校不宜采用“一把尺子”丈量其绩效。 因此,需要实施分类评估,对不同类型的学校采用不同的评估标准,引导学校科学定位、适度竞争、错位发展、和谐共荣。 实施分类评估时, 评估指标和评估标准需要体现学校的共性与个性,既要尊重高等教育的内在规律,又要反映不同类型学校的实际特点,使得统一性与多样性相结合的评估指标体系能够适合于每一所学校。 例如,为了体现学校获得政策支持的公平性,可按照“985 建设”高校、“211 建设”高校、一般本科高校、新建本科高校、高职高专院校等分类方法进行评估; 根据文科类高校与理工农医类高校的人才培养成本、科研成果的经济效益等差异性较大的特点, 可按照综合、理工、农林、医药、财经、政法、艺术等院校的分类方法进行评估。

  学校外部表现与内涵提升相结合。 学校在人才培养、科学研究和服务社会等方面产出的数量、质量和效果等是学校的外部表现和直接产出,是绩效评估的重要内容。 但同时,学校在办学过程中优化管理、提高资源利用率、提高产品质量、减低办学成本、积累办学资源、提高办学声誉和发展潜力、加强大学文化建设等,是学校自身建设、内涵提升的具体体现, 也是学校在办学过程中所取得的成绩,也应该是绩效评估的重要内容。

  合理界定投入与产出的内容。 根据高等教育绩效的内涵,需要慎重界定投入和产出的内容,将某项内容列为投入或者列为产出势必极大影响绩效结果。 例如,办学声誉是学校长期建设、内涵提升所积累的品牌,属于学校的产出内容;但同时,办学声誉必定在学校获得政策支持、竞争资源时具有重要的隐性作用, 也可以作为学校的投入内容。 再如,就学校的经费而言,科研经费、技术转让收益、社会捐赠等经费均可用于学校的发展建设,从这个意义上讲这些经费可作为学校的投入内容; 但从另一个角度看,这些经费也是学校办学水平、办学成果的体现,也属于学校的产出内容,否则会导致科研经费越多则投入越大、绩效越低的悖论。

  定量指标与定性指标相结合。 数据形式表示的定量指标直观、精确,也便于不同学校之间的横向比较,如占地面积、教师人数、在校生折合数、发表学术论文数、科研成果的经济收益等。 但同时,学校是一个复杂系统,绩效的内涵也是一个复杂的多维建构,许多指标是抽象、模糊的,甚至非常重要的指标是难以定量测度的,如社会效益、办学特色、人才培养质量、科研成果价值、发展定位规划等,通常只能通过社会调查或相关专家给出主观评判。 因此,评估指标体系要充分考虑高等教育绩效内涵的特点,以定量与定性相结合的方式, 最大程度地发挥不同类型指标的优势。

  指标体系要兼顾完备性与简约性。 高等教育绩效的内涵涉及学校的方方面面,评估指标体系需要全面、完整地描述绩效的内涵,否则容易以偏概全,不能全面反映学校的绩效。 与此同时,过于繁杂的指标体系又会增加评估的复杂化程度, 而且在缺乏确定的绩效评估模型的情况下,过于纠缠于细枝末节也未必能够科学地反映学校的绩效情况。 指标体系的完备性与简约性是一对矛盾,需要适度地把握矛盾的平衡,力求通过较少量的关键指标能够在整体上比较准确地反映客观的情况。

  2.高等教育绩效评估的方法

  高等教育绩效内涵的多维建构,决定了高等教育绩效评估是一项多属性(多指标)综合评估,可以采用系统科学和管理科学中常用的各种综合评估方法, 如专家评价法、数据包络分析法、主成分分析法、层次分析法、模糊综合评价法等。

  实施高等教育绩效评估的常规方式是根据高等教育绩效的内涵,设计一套反映学校办学业绩和效益的由多项指标构成的评估指标体系,然后根据学校在各项指标上的实际情况,采用主成分分析法、层次分析法等某种综合评估方法得到学校的绩效结果。 例如 1987 年英国副院长、校长协会和大学拨款委员会(CVCP/UGC)联合编制的“英国大学管理统计和绩效指标体系”由输入指标、过程指标和输出指标等三部分组成,包含学生人均费用、教学人员人均费用、人均科研收入、学生与教学人员的比例、学校管理费用占拨款总费用的比例、学生人均图书馆费用、学生人均房地产费用、六个月后毕业生的就业率等 39 项指标。

  实施高等教育绩效评估的另一种方式是将学校的产出与资源消耗的比率作为度量绩效的结果,既注重学校办学的绝对成绩,更强调办学的相对效益与资源利用率。 需要分别设计反映学校投入情况和产出情况的两套指标体系,采用某种综合评估方法分别计算出学校的投入总量和产出总量,然后以“投入产出比理论”计算学校的产出与投入的比值作为绩效结果。 例如中国教育科学研究(时为中央教育科学研究所)2009 年公布的教育部直属高校绩效评估报告中,投入指标包括校本部教职工总数、科研经费总额、教育经费总额等 12 项指标,产出指标包括当量在校生数、国外学术刊物发表论文数、发明专利授权数等 13 项指标, 采用主成分分析法分别计算各高校的产出和投入情况,再以两者的比值作为高校的绩效结果。

  另外, 根据高等教育绩效的内涵设计评估指标体系时,由于主观指标与客观指标并存,而且涉及人员、经费、物质资源、人才培养、科学研究、内涵提升、生产率等各方面指标的物理含义、量纲、数量级各不相同;各项指标的类型与特性也不一致,如有的指标是越大越好,有的指标越小越好,而有的指标却是在一定范围内最好,例如“生师比”过高不利于保证人才培养质量,而过低则又不利于提高办学效益;有的指标是难以事先设定评估标准的,例如一所学校(或教师人均)在一年内完成多少科研项目、发表多少篇学术论文为优秀/良好/一般/不合格? 因此,高等教育绩效评估比较适合于采用相对评估的方法,即对于每一项指标而言,根据所有评估学校的实际数据,采用某种效用函数或者方差分析法,将指标属性值转换为 0 至 1 之间无量纲的相对量,然后再将各项指标的相对量合成为学校的绩效结果。 因此,通常情况下,绩效结果也是 0 至 1 范围内的相对数据,越接近于 1 表示绩效越好。

  三、高等教育绩效管理

  绩效管理(Performance Management)也称为目标-效果导向管理,是由计划(Plan)、执行(Do)、检查(Check)和行动(Action)等四个环节组成的 PDCA 循环过程。 制定计划是绩效管理的基础,管理者与被管理者就目标及如何实现目标达成共识;执行是计划内容的实现,管理者需要辅助被管理者顺利完成计划设定的目标;检查考核是绩效管理的核心,是指根据事先确定的目标,定期检查、考核被管理者执行计划的结果; 行动是绩效管理取得成功的关键,是指将检查考核结果反馈给被管理者, 并进行相应的奖惩、激励等处理,旨在改进、提高被管理者的能力和绩效。

  高等教育管理需要按照现代大学制度的要求正确处理政府与学校之间的关系,政府既要落实学校依法自主办学,又要调控学校的办学目标、评估学校的办学水平和绩效、分配学校的办学资源、监管学校之间的平等有序竞争。因此,从高等教育的政府管理体制改革的角度,通过建立高等教育绩效管理体系,引导各类学校各居其位、各尽其能、 相得益彰, 构建适应于经济社会发展要求的完善、协调、和谐的高等教育体系。

  高等教育绩效管理体系是由学校制定发展定位规划、学校进行内涵建设、政府项目支持与引导、学校进行自主评估、政府组织绩效评估、政府优化资源配置等 6 个环节组成的循环过程:

  学校制定发展定位规划。 学校在政府的引导下,结合国家和社会需求以及自身实际情况等因素制定发展定位规划,其核心内容是以“有所为有所不为”的思想对学科与专业进行选择,明确学校的学科与专业的建设目标、服务面向、发展道路和布局结构等。 根据现代绩效管理理论中制定计划的 SMART 原则(Specific,Measurable,Agreed,Re-alistic,Timed),学校发展定位规划应该是目标明确 、目标可测、政府与学校双方认可、目标现实并富有挑战性、有时间阶段的。 上海市积极探索高等教育管理体制和运行机制创新, 在 2008 年 5 月启动的新一轮高等教育内涵建设工程(“085 工程”)中,在制定学校发展定位规划时,要求学校按照现代大学制度中“教授治学、民主管理”的精神,由校学术委员会审议通过发展定位规划;由市教委、市发展改革委、市财政局等政府部门组织专家通过互动交流会的形式对每一所学校的发展定位规划进行互动交流,有的学校历经 4-5 次互动交流才得到双方认可;按照现代大学制度的要求,将经双方认可的学校发展定位规划写入学校的办学章程,赋予发展定位规划在今后指导学校办学行为的法律效力。
  
  学校进行内涵建设。 学校按照发展定位规划进行内涵建设和学科、专业的调整,以完善校内学科、专业的布局,明晰主干学科、支撑学科和相关学科的结构,同时也调整和优化了区域性高等教育体系中学科、 专业的布局结构,使得高等教育体系能够更好地满足国家和地方经济社会发展的需求。

  政府项目支持与引导。 学校是政府向社会提供公共服务的重要内容,政府有责任筹措资源支持学校发展,帮助学校按照发展定位规划顺利地实现发展目标,同时政府对学校又具有领导权、调控权和监督权。 上海市政府在“085工程”中以“扶需、扶特、扶强”为原则,通过项目支持与引导予以政策支持和资源配置, 巩固学校的发展定位规划。在资源有限的情况下,优先支持符合国家和地方经济社会发展需求、特色鲜明、在国内具有一定优势的学科和专业建设。 同时,对于重复设置率过高、缺失特色和质量、不符合学校发展定位规划的专业,实施减少招生、停止招生的措施。

  学校进行自主评估。 经过一定时期的建设,学校对照发展定位规划的目标,自主开展学科、专业建设的评估工作,一方面可以诊断、分析自身的建设成效,清晰地认识自身的优势与不足,以待日后有针对性地拾遗补缺和自我完善,另一方面也为以后政府组织的评估作相应的准备。

  政府组织绩效评估。 经过一定建设周期后,政府组织对学校的建设成效和办学绩效进行评估,这是高等教育绩效管理体系的核心。 按照“管办评分离”的教育管理体制改革的精神,政府部门委托专业评估机构组织实施绩效评估工作。 上海市教委为了探索高等教育绩效管理体系,为今后开展绩效评估积累经验,委托上海市教育评估院开展了上海地方本科高校 2004-2008 五年间的绩效评估试点工作,以分类评估的思想,不是按照本科办学历史是否达到10 年的标准将地方本科高校分为老本科高校与新建本科高校, 而是按照学科类型分为文科类高校与非文科类高校,既保证了分类方法的合理性与认可度,又保证了分类结果中同类高校具有一定的数量,分别产生了四类高校的绩效评估结果。 上海市教委还按照周期性滚动评估的思想,今后将以五年为周期进行绩效评估,对每所高校的周期性评估结果进行对比分析。政府优化资源配置。 与绩效评估结果挂钩的资源配置机制是高等教育绩效管理体系中的重要环节,可以激励学校改进办学实践和进一步提高资源利用效率,促使学校的产出更符合国家和地方经济社会发展的需要和政府政策导向,同时也是政府落实科学发展观、建设节约型社会、提高财政支出效率、对纳税人负责的具体举措。 我国高等教育现行的财政拨款模式为 “综合定额+专项补助+项目拨款”, 其中教学经费拨款的依据是生均培养成本与注册学生人数,缺乏绩效激励机制。 绩效拨款制度是政府根据学校绩效评估结果提供财政拨款的方式,美国田纳西州最早于 1979 年将绩效拨款机制引入高等教育拨款方式中,州内的 高 等 教 育 机 构 若 绩 效 良 好 就 可 获 得 占 所 有 预 算5.45%的自由支配资金;英国 、丹麦 、印度等国家也都实行绩效拨款制度,美国南卡罗莱纳州、荷兰则是完全按照绩效评估拨款。 《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出“改革教育拨款制度。 设立高等教育拨款评估咨询委员会,将财政投入与高等学校绩效考核衔接起来”,在全国率先以制度形式确定了绩效拨款模式,以进一步优化上海高等教育的资源配置,提高资源使用效率,使得资源的投入能有效地促进高等教育的内涵发展,产生适应经济社会发展需求的更多、更好的成果。

  高等教育绩效管理体系的 6 个环节也是一个 PDCA 循环过程,其中第二至四个环节对应于 D 环节。 第一、二和四环节的主体是学校,第三、五和六环节的主体是政府,一个绩效管理过程的结束是另一个绩效管理过程的开始。 高等教育产出的滞后性特征, 决定了循环周期过短则难以反映投入与产出的有效关联, 而如果周期过长又不利于及时调整资源配置和改进办学实践。 国外高等教育的绩效评估周期一般为 3-8 年, 结合我国政府换届周期和学校党政领导班子任职年限等实际情况, 我国的高等教育绩效管理体系宜以五年为周期。 一个周期过后,学校根据社会的发展、未来对学校需求的预测以及结合自身实际情况, 重新审视自身定位与调整办学方向, 对学校发展定位规划进行调整和修订,进入新一轮的发展周期。 如此循环实现螺旋式上升,不断促进学校坚持科学定位、坚持特色发展和内涵提升。

  通过加强学校的定位规划引导、严格监督管理、注重绩效考核、优化资源配置等环节建立高等教育绩效管理体系,根本目的是提高资源使用效率、提高办学效益、提升内涵发展。 高等教育绩效管理在我国尚处于萌芽阶段,由于国情不同,亦不可照搬西方国家的管理模式。 因此,只能吸纳国外的经验,借鉴现代绩效管理理论,积极探索并建立和逐步完善具有中国特色的高等教育绩效管理体系, 这需要有关部门和领导的勇气和魄力,需要所有学校的健康心态,需要良好的社会舆论环境,需要多学科专业人士的才智。

  【作者冯晖为上海市教育评估院副院长,王奇为上海市教育评估院院长、上海市政协教科文卫体委员会常务副主任】

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