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对外合作与交流
我国高校行政权力泛化的政府责任研究
【字体 】 作者:袁春艳 张维平 时间:2012-05-24 来源:《国家教育行政学院学报》 阅读次数:1
  

  摘 要: 在行政主导型的高等教育管理体制中, 高校内部行政权力实质上是外部行政权力的延伸, 高校行政权力泛化难题的根本性破解应从外部行政权力中探寻症结。 我国政府与高校行政关系历经相对自由、 相对集权与分权的曲折改革, 当下政府仍存在角色定位模糊与简单、 管理模式单一和行政权力在高校过度延伸等困境, 催生高校行政权力泛化。 据此, 本研究尝试从责任主体角色、责任内容和责任实现形式三个层面对政府在高校行政权力泛化中应承担的责任进行理性选择, 力图使高校行政权力适切。

  关键词: 高等学校; 行政权力泛化; 政府责任

  中图分类号: G640 文献标识码: A 文章编号: 1672-4038 (2011) 12-0032-04

  当前我国高校权力结构中普遍显现的行政权力泛化问题, 致使行政权力与学术权力在博弈中二元失衡, 困扰着现代高等教育的发展。 学界对此进行了长期的研究, 但已有的研究主要集中在高校内部行政权力与学术权力的关系分析上。 高校行政化倾向应包括两个层面: “一是学校内部管理的行政化倾向,二是政府对学校管理的行政化倾向。”[1]以政府为主的外部力量对高校行使控制和协调的权力, 高校内部行政权力其实质是外部行政权力的延伸。 因此, 高校行政权力泛化难题的根本性破解应从外部行政权力入手, 反思其中的政府责任。

  一、 政府与高校的行政关系演变历程

  高校行政权力泛化现象之所以凸显, 与高校的权力结构有着密切关系, 政府与高校之间的行政关系影响并决定着高校内部行政权力, 而且其权力结构在不同的历史时期和时代背景下呈现出不同的态势。因此, 分析政府与高校的行政关系演变历程可窥见高校权力结构中政府责任的承担状况, 为政府在高校行政权力与学术权力的二元困境突围中承担起更适切的责任。

  政府与高校的行政关系经历了相对自由型、相对集权型和相对分权型三个阶段:

第一阶段即相对自由型阶段, 是高等教育的萌芽时期和边缘化时期, 由于政府并未统管所有社会资源, 因而高校基本处于相对自由状态, “大学自治” 等精神得到了很好的彰显。 在我国民国时期最为典型, 政府对高校的影响力较少, 政府与高校两个主体相对独立, 以蔡元培为代表的教育改革所提倡的民主办学、 学术自由和教授治校的思想, 仍是现代教育体制改革奋斗的方向。

  第二阶段即相对集权型阶段, 主要是因教育在社会经济发展中的重要地位而决定的。在我国, 集权型管理在 20 世纪 50 年代学习苏联模式时达到鼎峰, 政府对高校展开了全方位的干涉,各个细节都严格把关。 “在计划经济体制下, 大学从来就是政府的下属部门、 直属机构, 从学校管理到教学活动, 大学不折不扣地执行着政府的计划, 政府直接指导着大学的具体办学实践。”[2]在整个计划经济时期我国都是高度集权的行政主导型教育管理体制, 政府与高校的关系是典型的 “命令—服从” 的内部行政关系,政府职责不明, 高校内官僚科层制严重, 导致了行政权力过重、 学术权力过小, 高校行政权力泛化。

  第三阶段为相对分权型阶段, 要在高等教育管理体制中实现集权到分权的转变是一个曲折的过程, 我国大致经历了 “高度集权管理→下放权力分散管理→以放权为主的调整期→再次集中权力、两级政府共同统筹管理→在市场化的大趋势下继续放松管制”[3]五个波动阶段。直到20 世纪 80 年代末, 我国才逐步实现分权管理, 但是行政主导思想仍根深蒂固。 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》 首次提出了“当前高等教育体制改革的关键 , 就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制, 在国家统一的教育方针和计划的指导下, 扩大高等学校的办学自主权。” 揭开了中国教育体制改革的序幕。 上世纪 90 年代高校合并浪潮的到来, 政府进一步放权以落实高校办学自主权, 《高等教育法》 的颁布确立了高校的法人地位 。 然而分权管理与高校办学自主并未取得显著成效, 反而因对高校法人地位、 分权与自主的立法界定不清, 行政与司法不严, 监督不力等, 使政府与高校的外部关系, 高校行政与学术的内部关系混乱, 加剧了高校行政权力泛化。

  在总结高校体制改革的经验教训基础上,《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020 年 )》 明确提出: “推进政校分开 、 管办分离。 明确政府管理权限和职责, 明确各级各类学校办学权利和责任。 克服行政化倾向, 取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这次纲要为高校管理体制改革提供了较清晰的思路, 如能在执行过程中严格的遵循纲要,对政府与高校、行政权力与学术权力间的矛盾困境将是一个重大突破, 对泛化的行政权力也将得到根本的规约。

  二、 高校行政权力泛化中政府责任的现实困境

  我国高校管理体制历经了集权与分权改革的曲折历程, 可仍面临各种现实挑战: 行政机构臃肿、 官本位倾向严重、 行政权力主导并控制教育教学、 学术腐败滋生等, 已给高等教育发展罩上了厚重的阴影,引起了民众对高校形象的非议。 这些挑战使政府在高校管理及其责任承担中陷入了困境, 具体表现在:

  (一) 政府角色定位的模糊与简单化使政府与高校的复杂关系难以理清

  长期以来政府主导着高校的发展, 高校对政府也有着强烈的依赖心理, 致使虽经历了数次的教育体制改革也没能得到根本改观, 未能突破“一放就乱, 一收就死” 的怪圈。

  首先是政府与高校主体间的行政法律关系仍处于模糊状态。虽然在高等教育的历次改革中基本形成了 “两级办学和管理分级负责, 以地方统筹为主” 的管理体制, 但政府与高校之间的权责关系仍难以理清。 究竟是内部行政法律关系还是外部行政法律关系,没有相关法律给予明确的规定, 对其权责也没有法律的明文规约。 而在现有的法律法规和行政规章制度中,无不例外的彰显着政府的权力, 而忽视政府义务和责任的承担。 据此, 高校只能处于从属地位, 接受并服从政府的各种行政命令。

  其次是政府在高校管理职责中角色的简单定位, 已不能满足高校的发展需求。 随着经济增长和社会发展的加快, 急需多渠道培养多元化的人才, 加上政府教育经费的紧张, 促使了多样化办学形式的发展。 大学扩招、 公立大学独立学院与二级学院的设立、 高校与地方政府和企业的合作等层出不穷, 投资主体与办学主体的多元化, 政府与高校的关系不再是二元的单向关系。 可是行政主导型教育管理模式影响深远, 高校强化对政府的服从和依赖, 加上政府作为高校经费的主要提供者,也就顺利成章地成为了高校的主导者。政府对其角色的简单定位,已不能满足民众对高校发展水平的要求,也无法与办学主体和办学形式多元化的高校发展态势相匹配。

  (二 ) 政府行政权力在高校的过度延伸使以学术为主的大学精神难以彰显

  随着高等教育体制的深度改革, 学术权力开始生长并有所扩大, 但在政策的实际执行中却不能显现出高校学术权力的应有地位, 学术权力仍然被边缘化。 诸如在高校中普遍存在一个现象———与单纯从事学术研究的教师相比行政领导更易获得学术资源与机会。 行政权力已经遍布高校的每个角落,因 “大学各种职能部门占有了过多的学校资源, 拥有了过大的权力, 将基层学术组织视为下属机构, 并且大学领导和中层管理人员控制了大学的学科建设和学术事务。”[4]在此情景中, 导致越来越多的教师挫伤积极性, 学术氛围逐步淡化, 甚至产生了学术与行政之间的交易现象,何谈以学术为主的大学精神与使命。

  同时, 政府行政权力在高校的过度延伸还表现在政府对学校领导实行的 “委任制” 上, 使以书记和校长为首的学校领导要为其推荐者———政府负责, 把贯彻和落实行政命令作为己任。

  时至今日, 学校主要领导仍由政府统一任命, 并对应一定的行政级别, 因而学校领导在内部人事任用上也沿袭党政机关任用领导的办法。 致使行政权力逐渐集中, 高校内部官本位思想愈来愈严重, 无心于学术的观念也愈演愈烈, 偏离了高等教育终极理念的轨道。

  (三 ) 政府单一的行政主导模式使高校行政权力缺乏监督机制

  我国长期在行政主导模式的高等教育管理体制中, 政府与高校形成了一种直接上下级的领导与被领导的关系, 加上我国高校缺乏 “大学自治”的传统, 其内部未形成独具特色和各有成效的管理机制。 同时校内行政领导为了规避一些行政责任往往不坚持自主权,对政府的行政干预绝对服从, 使政府疏于建立和执行完善的监督机制。

  政府对高校行政权力监督的缺失, 一方面表现在政府对高校内部行政权力的已有监督机制不完善,导致校内行政权力失范。 “在权力配置、 权力授予、 权力运行等方面缺乏严格的法律、制度规范,或由于规范不力导致权力滥用及寻租性腐败。”[5]高校内部行政权力泛化和失范其实质是政府单一行政管理的结果; 另一方面是在新形势下政府对高校行政权力泛化的制约与监督机制没有及时跟进。 随着政府授予高校办学自主权越来越多, 校内行政领导和行政部门的权力也就越来越大。 行政权力失衡、 官僚作风滋生, 进而导致行政权的缺位 、 错位和越位。 据此, 需要政府对高校实施更多样化的治理方式和建立全方位的监督机制。

  三、 探寻高校行政权力适切的政府责任

  (一) 政府责任主体角色的选择

  政府在高校管理中对自身进行角色定位时应以能否有利于促进高等教育的发展为前提,以是否有利于高校功能的完整实现为目标。 而目前我国单一的行政管理模式在高校发展中暴露的诸多问题,使思考政府在高校管理中责任承担的角色定位显得尤为重要和必要。

  首先, 政府在高校发展中的主导者角色在未来相当长时间内仍占主要地位。 在中国现有的政治体制内和教育的特殊属性中, 政府都必须是高校发展的重要主体。 一是政府是高校经费的支持者和监控者,高校作为国家教育的重要部分, 政府理应是投资主体, 同时政府可以运用经费调控来监督高校的发展; 二是高校未来发展改革的引导者,从宏观上把握住高校改革与发展的政治大局, 权衡其发展在整个国家发展中的地位与方向;三是高校整体发展规划与标准的制定者,政府应高瞻远瞩的从宏观角度制定相应的法律、法规与政策, 更多的以政策与规划入手去调控和衡量高校的发展, 而不是直接介入管理。

  其次, 在高等教育市场竞争日趋激烈的未来,政府应成为高校发展的服务者和促进者。 服务型政府已成为一种必然趋势, 在高等教育中政府也将逐步转向为高校在激烈竞争中提供间接多元服务的职能。 一方面体现高校作为办学主体在办学中与各种行政部门、 社会组织及其企事业单位发生关系时, 政府在行政职权许可范围内, 有责任为高校提供协商服务;另一方面要提供相应监管服务,在未来高校、市场与社会组织之间交往日益密切,政府对高校的管理应逐渐转向间接的目标管理,将更多的扮演高校各种争端的调节者、仲裁者和监督者的角色。最后,在信息化时代背景下, 信息的不对称等导致教育资源的严重浪费, 政府有责任成为高校发展的信息提供者,同时应是高等教育市场良性发展的促进者。

  (二) 政府责任内容的选择

  政府在高校的核心责任内容便是实现高等教育的使命与精神, 不能把 “命令与服从” 的行政管理模式渗透并运用到学术中, 否则会抹杀学术的创造与质疑精神。 “大学的学术活动是其自身的灵魂, 其灵魂生命力的张扬取决于大学的学术权力。”[6]

  首先政府应让高校拥有真正的办学自主权,并负责培养市场竞争主体。 为各种类型的高校提供平等的竞争环境,让他们在竞争中省思自己的发展地位, 并承担相应的义务和责任。 让高校在竞争中发挥主体性和创造性,并结合自身特色顺应社会经济发展需要而进行人才培养、科学研究和社会服务, 让高校成为真正的发展主体, 自主的回到以学术为主的发展轨道上。其次, 政府应建立健全以学术发展为轴心的质量评价体系, 并通过评价结果的公示让高校意识到只有依靠自己的办学质量才能赢得政府的资助、 社会的捐赠和高质量的生源, 而不是依靠暗箱操作、 拉拢关系甚至行贿受贿等不正当行为来获得政府部门的认可和发展的机遇。

  (三) 政府责任实现形式的选择

  首先, 我国政府行为的随意性较强, 一般通过文件、 政策等形式就可以发布政令 , 且是自上而下单向性和指令性的权力运行方式, 缺失自下而上的反馈机制, 应通过健全的法律法规规范政府管理行为, 优化内部与外部权力的运行机制, 建立新型管理模式。 建立政府与高校间双向的传达与反馈结合的管理模式。

  其次, 政府应加强权力监督机制的建立,规约内部与外部行政权力。 政府应逐渐从对高校的监控转向监督, 从指令转向指导, 主要对高校的办学体制和办学方向等原则性问题进行监督和宏观调控,微观层面的高校内部发展应交给学校自主探索。 并建立以学术为主的评价体系,通过评价等形式监督高校逐步重视学术,完善高校权力结构的改革,找到行政权力与学术权力之间的平衡点。

  最后, 应建立问责机制。 权力一旦失去责任追究机制就会失范, 要制约行政权力, 需根据高校内部、 高校与政府各主体间的权力性质与权力分配方式来建立不同的问责制度。 就政府与高校的权力关系而言, 高校除了在从事与教学、 科研有关的活动有自治性行政权外, 其他权力都被归于政府委托的行政权力, 因此政府有权对高校管理与运行情况进行问责,建立责任追究制度, 防止高校行政权力的泛化。 而问责制的关键是确定明确的问责对象, 在党委领导下的校长负责制的高校管理体制中, 应加强对党委书记和校长的考核与问责, 推行引咎辞职制度。反之, “政府机关及其工作人员违反法律规定的义务, 违法行使职权时, 应承担否定性的法律后果,即法律责任。”[7]当政府出现行政过失或违法时, 应对政府进行问责, 而目前我国针对政府的问责制还不健全, 不能实现权责对等。 因此, 理性的选择政府在高校管理与发展中的责任, 对行政权力加以规约以达到权力平衡, 才能保障大学使命与精神的充分彰显。

  参考文献:

  [1] 李婧, 袁贵仁. 逐步取消学校行政级别和行政化管理模式[DB/OL]. http://edu.people.com.cn/GB/79457/11042702.html, 2010-2-28.

  [2] 胡建华. 大学的法律地位分析———研究大学与政府关系的一种视角[J]. 南京师大学报(社会科学版), 2002, (5): 61-67.

  [3] 张振华, 刘志民. 高校办学自主权: 内涵、 演变与启示 [J]. 中国农业教育, 2011, (1): 4.

  [4] [ 美 ] 罗伯特?波恩鲍姆 . 学术领导力[M]. 周作宇译 . 北京 : 北京师范大学出版社 ,2008. 5-6.

  [5] 王彬彬, 朱益芳. 高校行政权力失范与规制探略[J]. 黑龙江教育, 2008, (4): 11.

  [6] 折延东. 从美国大学的发展看大学内部学术权力的变化[J]. 经济与社会发展, 2004, (7): 27.

  [7] 张成福. 责任政府论 [J]. 中国人民大学学报, 2000, (2): 76.

  转自 《国家教育行政学院学报》2011年12期
 

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